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環境損害評估制度亟待完善
作者:中國環境報 時間:2014/4/3 14:49:18 瀏覽數:
    隨著工業化和城鎮化的快速推進,環境污染侵害公私權益的事件不斷發生。而我國當前環境損害評估與賠償制度還不健全,缺乏清晰、明確的環境責任法律體系,資源環境管理職能分散在環保、國土、農業、林業、漁業、海洋、海事、水利等部門。這種以資源板塊和利益分配為格局的管理體制,很難協調解決環境污染導致的健康、財產和資源環境損害這一綜合性問題。

    我國環境損害評估管理現狀

    我國在農田污染致財產損害、漁業污染致財產損害、海洋環境污染致財產和生態破壞、林業用地破壞致財產和生態破壞、室內環境污染至健康損害、噪聲污染至健康損害、突發環境事件(水污染事件、血鉛超標事件)、污染場地至環境損害(土壤和地下水資源)方面已有初步的實踐和研究。

    圍繞這些已有的活動,環境損害評估管理體系主要涉及農業環境污染損害鑒定、養殖和野生漁業環境污染損失鑒定、海洋生態環境損害鑒定、室內環境質量檢測、林業環境破壞鑒定評估、危險廢物認定等。這些管理主要分散在農業、漁業、環保等資源行政部門,有些屬于行業管理,有些類似行政許可,有些已經納入司法鑒定管理體系,也有一些約定俗成的經驗或技能形成的實踐做法。

    如目前全國有97家開展漁業污染事故調查鑒定的機構,分為甲、乙、丙三級。農業部漁業局對調查鑒定機構行使行政管理權,業務指導和技術培訓考核由中國水產科學研究院資源與環境研究中心承擔。國家海洋局和農業部對海洋生態環境和農業環境污染損害鑒定評估進行監管。但目前來看,全國這兩類損害評估僅有少數評估機構在做,且不將此項工作作為機構的主要業務。

    環境損害評估的具體業務內容可以概括為現場取證工作(現場勘察、采樣、觀測、走訪、座談、問卷等)、檢測工作(環境介質及受體理化性質,有機、無機等污染物質含量檢測分析等)、專業分析判斷(通過實驗、模擬、計算以及其他專業技術手段和專家技能,完成污染來源、因果關系、環境受體、損害量化、損失估算等工作)3個方面。國內現有的環境損害評估實踐大部分局限在前兩塊內容。即主要能夠鑒別是否存在污染以及污染物質的含量分析,并與相關背景值、基準值或標準值進行比較,判別是否存在潛在的風險或損害。對于環境損害認定和量化至關重要的因果關系判定和損害量化方面較為欠缺,能夠評估生態環境本身損害的評估機構基本上處于缺失狀態。

    環境損害評估機構建設情況

    2010年,環境保護部在環境規劃院成立環境風險與損害鑒定評估研究中心,已開展了數起典型的重大環境污染案件的損失鑒定評估工作,鑒定意見已被各級政府部門、法院和公安機關采信,用于事件定級、損害賠償、污染修復和刑事案件立案及審判的依據。

    同年,中國環境監測總站成立了環境污染損害鑒定技術中心,昆明成立了昆明市環境污染損害鑒定評估中心。

    2011年,江蘇、山東、河南、河北、重慶、湖南等省市成立相應試點評估機構。江蘇省環境科學學會在2004年成為最高人民法院認可的環境司法鑒定機構,至今已在100多起相關案例的訴訟中起到了鑒定評估機構作用。

    其他環境司法鑒定部門,如農業部在2005年經最高人民法院認可、國家司法部批準,成立了農業生態環境及農產品質量安全司法鑒定中心。2006年國家海洋環境監測中心成立了司法鑒定所,開展海洋環境污染和生態損害的技術鑒定和損害評估。漁業環境污染鑒定評估方面,全國有97家開展漁業污染事故調查鑒定資格的單位。另外,貴陽、無錫、青島、昆明、武漢、沈陽、大連、石家莊、聊城、南京、常州等地先后設立了環保法庭,專門審理環境污染案件。

    環境損害司法鑒定體系的構建一直是各方討論的熱點問題。案件涉及健康、財產、生態環境損害,在損害的表現形式和承災受體上呈現出多樣性,很難建立統一的環境損害評估從業分類體系和準入條件。

    同時,由于環境損害發生后侵權責任規定不夠具體、明確,對哪些損害分別要承擔民事賠償、行政處罰和刑事責任沒有明確的法律規定。針對各類損害的可行的救濟途徑也多種多樣,采取司法、行政救濟或協商解決手段,其所需要提供的證據內容和鑒定資質有明顯差異。再加上鑒定技術缺陷和鑒定成本過高,導致鑒定資質管理和司法鑒定的分類及準入條件制定變得極其復雜、困難。

    國內由省級司法廳局頒發的環境污染損害評估司法鑒定資質在形式上主要包括微量物證(室內環境檢測、有毒有害物質鑒定、海洋環境污染鑒定等)和生態環境損害(第四類)兩大類。在司法實踐中,微量物證的訴訟案例較多,在環境污染至健康危害、財產損失的鑒定中發揮了一定的作用。但微量物證類型的資質管理,在解決環境污染致健康和財產損害認定的訴訟實踐中,存在僅有毒有害物質認定和環境暴露濃度發揮效力,對于由污染導致的傳統損害因果關系判定、損害量化、損失計算方面效力不足。具備相應資質的機構在處理除污染物質檢測工作外的后續工作中,存在軟硬件能力不足、實際經驗匱乏、技術規范缺失等問題。

    生態環境損害作為第四類司法鑒定類別的資質頒發在個別省份已有實踐摸索,如福建、重慶、云南等地的司法廳,頒發給當地環境污染損害鑒定評估機構相關資質,這些資質主要針對環境損害鑒定評估、污染修復與生態恢復方面。但目前資質管理中,存在鑒定評估對象不明確、鑒定評估范圍不清晰、鑒定評估分類體系不健全、資質管理法規和技術依據不足等問題。這導致當前資質發放的格式內容不統一,法院實際采信和判決案例匱乏,資源環境價值難以得到充分體現。

    總的來看,當前環境損害司法鑒定機構質量參差不齊,司法鑒定意見公信力受到質疑,重復鑒定、多頭鑒定仍然存在,導致法院審判中證據采信面臨困難,對民事審判執行工作帶來了一些負面影響。環境損害司法鑒定如何在司法實踐中避免這些問題,需要從機構質量、布局、數量上綜合考慮。

    環境損害評估與賠償缺乏資金保障

    我國尚未建立有效的環境損害評估與賠償資金機制。從目前實踐中環境損害評估費用來源看,突發環境污染事件的損害評估費用主要來自地方政府,評估的目的主要服務于事件定級,用于損害賠償的案例較少,且實際損害的賠付主要是地方政府給予受害人財產上的補貼。

    污染致漁業財產損害實際案例中針對養殖漁業賠付相對較好,針對野生漁業損失的鑒定評估技術還不夠完善,損失計算難度大導致賠付效果較差,賠付資金主要來自污染責任方和地方政府。

    多數農田污染案中,農民僅能獲得當期農作物經濟損失賠償,多數案例因果關系鑒定困難,鑒定評估費用過高,受害農民難以獲得足額救濟,針對農業生態環境損害難以量化獲賠。農田污染案資金來源以責任方出資的情況較多,也有個別環境責任險賠付的案例。

    在室內環境污染案和噪聲、振動、輻射污染致健康和財產損害案例中,多數受害者可以獲得部分補貼或賠償。污染場地致環境損害(土壤和地下水資源)的多數案例涉及歷史遺留問題,責任主體滅失或不清,主要是政府或土地開發商在出資進行修復活動。

    海洋環境污染致財產和生態破壞的部分案例中,受害者可以獲得部分賠償,但生態環境污染賠償主要針對外籍油輪或公司索賠,國內已有船舶油污損害賠償基金,但針對漁民私益損害和海洋生態環境公益損害的評估技術及能力依然欠缺。

    生物資源損害(珍稀物種、野生動植物等)案例中,僅有少數大型案例涉及生物資源保育和恢復措施。生態服務損害(草地、森林、濕地、海岸帶等)案例中,也僅有少數大型案例中有部分生態功能保育和恢復措施。

    急需完善環境損害評估制度

    發達國家在健全環境損害評估制度的過程中先后經歷了從最初無人問津和阻力重重,到民怨四起和立法風暴,到艱難探索和逐步完善,再到社會認同和回歸理性的演變過程。其實現了從被動應對和有限賠償,到有效遏制和足額賠償,再到預防為主和恢復導向的階段性轉變。發達國家的實踐經驗表明,環境損害評估制度必須依據各國面臨的環境形勢和主要環境問題,逐步構建符合國情的環境損害評估法律、技術和資金保障體系。

    基于我國當前環境損害賠償和恢復的實際需求,嘗試分析制度構建的關鍵要素,確定制度的層級設計、戰略步驟和近期重點關注領域等問題,對于探索我國環境損害評估制度建設途徑、建設生態文明具有重要意義。

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